Balanskrav och återställandekrav

Inledning

Som följd av motioner till 2003 och 2005 års kyrkomöten uppdrogs åt Kyrkostyrelsen att utreda kyrkoordningens krav på budgetbalans och kravet på återställande av det egna kapitalet vid underskott.

En promemoria med förslag till förändringar i kyrkoordningen har upprättats av kyrkokansliet i samarbete med Svenska kyrkans redovisningskommitté, vilken remissbehandlats under början av år 2006.

Förslagen som nu läggs fram bygger på denna promemoria samt på de synpunkter och förslag som framkommit under remissbehandlingen.

Kyrkostyrelsens förslag: Kyrkoordningens nuvarande regler om balanskrav och återställandekrav ersätts av ett krav på att fullmäktige fastställer ett långsiktigt mål för det egna kapitalets storlek. Endast om faktiskt kapital underskrider målvärdet finns ett krav på att budgeten skall upprättas i balans. Då skall även en handlingsplan upprättas för hur målet skall nås. Vidare föreslås en komplettering av kyrkoordningens krav på god hushållning med en formulering om ekonomisk ställning. I reglerna om revision förtydligas att efterlevnaden av bestämmelserna om målsatt eget kapital granskas. Slutligen görs en redigeringsmässig ändring där bestämmelserna om budget samlas till en paragraf.

Ändrade paragrafer: 47 kap. 1, 4 och 5 §§, 48 kap. 2 §, 49 kap. 1, 4 och 5 §§ samt 50 kap. 3 §.

Promemorians förslag

Promemorians förslag avvek från Kyrkostyrelsens förslag på följande punkter:

♦ Förslag att om målet sätts mycket lågt, under en föreslagen gräns, skall motivering för detta lämnas till stiftet och i stiftens fall till nationell nivå.

♦ Förslag att ändringar i målet endast kan göras en gång per mandatperiod.

♦ Dessutom fanns mindre skillnader i formuleringarna i den inledande paragrafen och i paragrafen om revision.

Remissinstanserna

Promemorian sändes ut på remiss till 54 instanser. Fördelade på 38 församlingar/ samfälligheter (tre per stift förutom Visby stift där två församlingar valts ut), stiftsstyrelserna i samtliga stift, Svenska kyrkans Församlingsförbund samt två revisionsbyråer (Ernst & Young AB och PricewaterhouseCoopers AB). Remissyttranden har inkommit från 36 av de instanser som beretts tillfälle att yttra sig. De som inte utnyttjat sin möjlighet att avge remissyttranden är ett antal av församlingarna/samfälligheterna samt en av revisionsbyråerna.

En överväldigande majoritet av remissinstanserna som inkommit med remissyttranden bejakar behovet av förändring av nuvarande bestämmelser om budgetbalanskrav och välkomnar en ökad flexibilitet, stöder förslaget om en långsiktig målnivån, bejakar den föreslagna flyttningen av text så att bestämmelserna kring budget blir samlade samt den utökning som föreslås av bestämmelserna om revision.

Svenska kyrkans Församlingsförbund och revisionsbyrån PricewaterhouseCoopers AB påtalar båda i sina yttranden att frågan om balanskravet ända sedan kyrkoordningens fastställande varit den vanligaste återkommande ekonomiska frågan från församlingar/samfälligheter som man fått ägna många timmar åt att förklara, diskutera och hjälpa till med. PricewaterhouseCoopers AB anger i sitt yttrande att det därför är mycket tillfredställande att det remitterade förslaget innebär ett system som bygger på en anpassning till den lokala enhetens egna behov och förutsättningar samt kan upplevas som flexibelt.

Av de 35 remissyttranden som inkommit är det sju som utan några särskilda kommentarer till de enskilda förslagen i promemorian tillstyrker dem. Fem remissinstanser tillstyrker förslagen i sin helhet, men kommenterar dem samtidigt. En av dessa instanser är Helsingborgs kyrkliga samfällighet som anser att det ligger ett stort värde i den önskade stabiliteten och framförhållningen vid bedömning av enheternas nuvarande och förväntade intäkter från kyrkoavgiften. Vidare anger samfälligheten att stiften med detta förslag bör få tydligare och starkare incitament att driva arbetet med nödvändiga och strukturella förändringar vidare. Värnamo kyrkliga samfällighet anser att stiftet, genom att motivering måste lämnas till dem om avvikelser, får bättre förutsättningar att leva upp till kyrkoordningens bestämmelser om att främja församlingslivet.

Det är flera remissinstanser, exempelvis Malmö och Göteborgs kyrkliga samfälligheter, som avstyrker förslaget att det mål för det egna kapitalets storlek som kyrkofullmäktige/ stiftsfullmäktige fastställer högst skall kunna omprövas en gång per mandatperiod. Bland de skäl som anges kan nämnas att det av bestämmelsen framgår att målet skall vara långsiktigt samtidigt som den lokala nivån själv måste ha möjlighet att avgöra när det är nödvändigt med en omprövning på grund av att det inträffat långsiktiga förändringar.

Den del i förslaget som framförallt kommenterats och ifrågasatts från remissinstanserna gäller det i 47 kap. 5 § och 49 kap. 5 § föreslagna kravet på redovisning till stiftsstyrelse/ kyrkostyrelse när den fastställda målnivån understiger ”signalnivån” 60 procent respektive 50 procent. Flera stiftsstyrelser avstyrker förslaget på denna punkt. Stiftsstyrelsen i Lunds stift anger i sitt yttrande att det inte bör införas en sådan detaljreglering i kyrkoordningen och ifrågasätter om det finns anledning att befara att enskilda ekonomiska enheter inom Svenska kyrkan inte tar sitt ansvar på ett adekvat sätt. Vidare anser stiftsstyrelsen att förslaget att ge den nationella nivån tillsyn över stiften skulle strida mot Svenska kyrkans väsen. Stiftsstyrelsen i Göteborgs stift som delar den uppfattningen påpekar dessutom att den inte heller anser att nuvarande kontrollsystem krävs. Stiftsstyrelserna i Karlstads och Västerås stift som också avstyrker denna del av förslaget påtalar båda att ett annat sätt för stiften att få del av församlingars/samfälligheters uppsatta mål skulle kunna vara genom den ekonomiska statistik som lämnas årligen.

Det är endast två remissinstanser som i sina yttranden anger att de överhuvudtaget inte tillstyrker någon del i förslaget. Det är Oscars församling, som anser att förslaget behöver återremitteras för fördjupad analys och omarbetning, samt Växjö kyrkliga samfällighet, som anser att nuvarande lösning i kyrkoordningen skall bibehållas, men kompletteras med att tidigare års överskott i bokslut skall få ianspråktas för tillfälliga åtgärder ett speciellt år.

Bakgrund

Kyrkomötets behandling av frågan

Under 2003 års kyrkomöte framfördes i motion 2003:35 av Staffan Holmgren och Erna Arhag och motion 2003:38 av Tony Guldbrandzén m.fl. att den praktiska hanteringen av kyrkoordningens krav på budgetbalans och kravet på återställande av det egna kapitalet vid underskott i många fall leder till icke avsedda effekter. Motionärerna föreslog att Kyrkomötet skulle uppdra till Kyrkostyrelsen att föreslå ändringar i kyrkoordningen. Det framgår av Ekonomi- och egendomsutskottets behandling av motionerna i EE 2003:4 att utskottet ansåg att det är av stor vikt att budgetbalanskravet och återställandekravet upplevs som en logisk och praktiskt inriktad förlängning av kyrkoordningens krav på en god ekonomisk hushållning. Utskottet föreslog därför med anledning av motionerna att Kyrkostyrelsen skulle ges i uppdrag att göra en utvärdering av kyrkoordningens bestämmelser i dessa frågor. Kyrkomötet beslöt i enlighet med utskottets förslag.

Nuvarande bestämmelser

Enligt 47 kap. 4 § kyrkoordningen skall en församling varje år upprätta en budget för nästa budgetår. Budgeten skall upprättas så att intäkterna minst motsvarar kostnaderna, om det inte finns särskilda skäl mot det. Enligt 47 kap. 5 § kyrkoordningen skall budgeten innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret, där kyrkoavgiftens storlek och kostnaderna skall anges. Det skall framgå hur verksamheten skall finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Budgeten skall också innehålla en plan för ekonomin för en period av tre år, där budgetåret alltid är periodens första år. Om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna, skall det negativa resultatet regleras så att det egna kapitalet återställs under de närmast följande två åren. Beslut om en sådan reglering skall fattas i budgeten senast för det andra året efter det år då det negativa resultatet uppkom. Om det finns synnerliga skäl får dock fullmäktige besluta att en sådan reglering inte skall göras. Det sistnämnda avser att reglera förhållanden som uppkommer vid tidpunkten för bokslut. Bestämmelsen i 4 § om ”särskilda skäl” reglerar således budgetarbetet, medan bestämmelsen i 5 § om ”synnerliga skäl” reglerar utfallet av den ekonomiska förvaltningen.

Motsvarande bestämmelser för stiften finns i 47 kap. 4–5 §§ kyrkoordningen.

Uppdraget

Det är ovan nämnda bestämmelser i kyrkoordningen som Kyrkomötet uppdragit åt Kyrkostyrelsen att utvärdera och belysa enligt följande:

♦ Tillämpningen av de särskilda och synnerliga skäl som finns kopplade till bestämmelserna.

♦ Budgetbalanskravets och återställandekravets koppling till budgetdokument och årsredovisning.

♦ Möjligheten att dela upp församlingens egna kapital i dels en bunden del, dels en fri del. I det fall det finns anledning att överväga en uppdelning av församlingens egna kapital bör även frågan om behov av regler för värdesäkring belysas.

♦ Lämpligheten i den nuvarande fristen på två år för att återställa det egna kapitalet vid underskott.

Utvärdering av balanskrav och återställandekrav

Tillämpning av särskilda skäl – reglering av budgetarbetet

Enligt 47 kap. 4 § samt 49 kap. 4 § kyrkoordningen skall en församling eller ett stift varje år upprätta en budget så att intäkterna minst motsvarar kostnaderna, om det inte finns särskilda skäl mot det. I kyrkoordningsskrivelsen till 1999 års kyrkomöte anfördes att ”ett krav på balanserad budget i församlingar och samfälligheter ger förutsättningar för en långsiktigt stabil finansiell utveckling och motverkar riskerna för en försämring av kyrkans ekonomi” (CsSkr 1999:3). Undantag får således göras om det finns särskilda skäl för det. I kommentaren till kyrkoordningen exemplifieras med vikande befolkningsunderlag och förändrad verksamhetsinriktning.

Bestämmelserna i 47 kap. 4 § samt 49 kap. 4 § kyrkoordningen är strikt hållna, om än tillläggsbestämmelsen ger ett visst handlingsutrymme. Det är en förutsättning, åtminstone sett över tiden, att intäkterna minst motsvarar kostnaderna för att församlingarna och stiften skall kunna upprätthålla en god ekonomisk ställning.

Begreppet särskilda skäl lämnar fältet öppet för skilda tolkningar. Det finns situationer där församlingen är kraftigare konsoliderad än vad som krävs under överblickbar tid och det är då genom denna bestämmelse oklart om det är möjligt att lägga en underbalanserad budget. Med en snäv tolkning är det inte heller möjligt att använda tillfälligt uppkomna överskott, genom exempelvis vakanser eller genom större gåvor, under påföljande år trots att enheten är väl konsoliderad.

Synnerliga skäl – reglering av uppkommet ekonomiskt utfall

Enligt 47 kap. 5 § och 49 kap. 5 § kyrkoordningen skall, om kostnaderna för ett visst räkenskapsår överstiger intäkterna, det negativa resultatet regleras så att det egna kapitalet återställs under de närmast följande två åren. Beslut om en sådan reglering skall fattas i budgeten senast för det andra året efter det år då det negativa resultatet uppkom. Om det finns synnerliga skäl får dock fullmäktige eller stiftsfullmäktige besluta att en sådan reglering inte skall göras. Begreppet synnerliga skäl har en väsentlig snävare innebörd än särskilda skäl.

Syftet med bestämmelserna är att uppkomna obalanser inte skall kunna skjutas på framtiden, en negativ förändring av det egna kapitalet skall därmed återställas inom den angivna tiden. Sista meningen i bestämmelserna öppnar dock en viss möjlighet att frångå kravet på reglering. Exempel på detta angavs under 2002 års kyrkomöte i Ekonomi- och egendomsutskottets betänkande (EE 2002:10) enligt följande:

En församling som exempelvis förbereder en större kyrkorenovering bör kunna bygga upp sitt egna kapital. Förutsättningen för att kunna hävda undantaget från återställningskravet i 47 kap. 5 § andra stycket kyrkoordningen är att man i tidigare bokslut noterat varför man byggt upp det egna kapitalet.

Ett annat exempel är när en förlust uppstått vid försäljning av tillgångar. En reglering behöver då inte göras, under förutsättning att försäljningen medför att församlingen eller samfälligheten därigenom skapat förutsättning för minskade framtida kostnader.

Begreppet ”synnerliga skäl” har varit öppet för skilda tolkningar och mycket tyder på att tillämpningen varierat. Det är också naturligt eftersom församlingarnas situation varierar kraftigt. I församlingar som står inför stora underhållsåtgärder eller investeringar behöver budgeten ofta kraftigt överbalanseras. Församlingar som har en stor riskexponering, exempelvis genom näringsverksamhet, befolkningsomflyttningar eller utträden behöver ett förhållandevis större riskkapital. I andra fall med avskrivna, men välunderhållna fastigheter och med en betydande likviditet är det omotiverat att kräva att tillfälliga överskott skall ”låsas in” i eget kapital.

En konsekvens av en strikt tillämpning av återställandekravet är att de överskott som uppkommer i verksamheten ett visst år, exempelvis på grund av att personal avslutat sina tjänster eller genom större gåvor, låses fast i balansräkningen om inte ”synnerliga skäl” kan hävdas. Det yttersta syftet med bestämmelsen om återställandekrav vid uppkommet negativt årsresultat är att församlingarna och stiften konsoliderar sig ekonomiskt inför en osäker ekonomisk framtid. Detta är viktigt och bör även fortsättningsvis vara en gemensam strävan inom Svenska kyrkan. Dock finns det, som framgår i följande avsnitt, alternativa lösningar i detta avseende som samtidigt leder till enklare tolkning av kyrkoordningen och högre grad av eget ansvarstagande.

Utveckling av församlingarnas ekonomi

Totalt sett har församlingarnas samlade nettoresultat i miljoner kronor varit relativt stabilt i början av 2000-talet om än med en försvagning år 2004. Deras samlade soliditet har förbättrats under perioden. Huruvida detta i någon mån skall tillskrivas respekt för balanskravet är svårt att bedöma då det de första åren rört sig om en period med ovanligt kraftiga intäktsökningar.

En genomgång av församlingarnas redovisning för åren 2000–2004 visar att så mycket som 109 enheter (13 procent av antalet) trots balanskravet har haft ett negativt resultat summerat över hela femårsperioden. I gruppen finns flera församlingar med påtagligt hög soliditet, vilket kan tolkas som att underskotten varit mer eller mindre medvetet planerade mot bakgrund av den goda ekonomiska ställningen – en dryg tredjedel av de 109 enheterna har en soliditet lika med genomsnittet (77 procent) eller mer vid utgången av år 2004. I ett 70-tal fall är det ackumulerade underskottet följden av ett kraftigt underskott ett visst år, möjligen till följd av realisationsförluster eller stora underhållsåtgärder. Ett 20-tal enheter har haft ihållande underskott, under fyra eller fem av åren.

Budgetbalanskravets och återställandekravets koppling till budgetdokument och årsredovisning

Budgetbalanskravet, 47 kap. 4 § och 49 kap. 4 § kyrkoordningen, tar sikte på planeringssituationen och budgetdokumentet. Genom möjligheten att frångå balanskravet om det finns särskilda skäl ges en möjlighet att i dessa fall fördela täckandet av ett tillfälligt underskott över de följande två åren. I budgetbeslutet tas därmed ställning till balanskravet och eventuella särskilda skäl.

Återställandekravet, 47 kap. 5 § och 49 kap. 5 § kyrkoordningen, aktualiseras dels vid bokslutssituationen, då ställning skall tas till huruvida synnerliga skäl kan åberopas. Dels påverkar återställandekravet budgetarbetet för återställandeåren. I de fall då underskottet var budgeterat med hänvisning till särskilda skäl måste konsekvenserna av återställandekravet beaktas redan i planeringen för andra och tredje året i treårsplanen.

Möjligheten att dela upp församlingarnas egna kapital i en bunden och fri del

Det totala egna kapitalet i församlingarnas balansräkningar uppgick per december 2004 till 18 808 miljoner kronor. Stiftens egna kapital uppgick till 594 miljoner kronor. I dag består församlingarnas och stiftens egna kapital endast av en fri del. Med detta menas att ett tydligt definierat eget kapital som inte får röras och som årligen skall värdesäkras ej finns i de ekonomiska enheternas balansräkningar. Till viss del kan det egna kapitalet av idag ändå sägas ha likheter med ett bundet kapital, eftersom uppkommet negativt årsresultat i regel skall återställas och oväntade överskott i verksamheten inte kan användas för framtiden.

Det är naturligtvis möjligt att, med syftet att trygga ett kapital inför en osäker ekonomisk framtid, av det totala egna kapitalet istället formellt avsätta en del till ett bundet eget kapital som inom en överskådlig framtid inte får användas. Detta skulle leda till att svårigheterna med att tolka kyrkoordningen kan upphöra. Den formellt fria delen av det egna kapitalet kan då disponeras fritt av församlingen eller stiftet. Det som då skulle behöva regleras särskilt i kyrkoordningen är tidsfristen för återställande vid uppkommen förbrukning av det bundna egna kapitalet samt värdesäkring av detta. Beträffande värdesäkring, brukar en sådan ske med hänsyn till inflationen, det vill säga penningvärdets minskning. Avsättning från det fria till det bundna egna kapitalet sker då årligen, exempelvis efter konsumentprisindex (KPI).

Frågan blir dock i det fallet hur mycket av det totala egna kapitalet som skall avsättas till bundet kapital. Därvid måste tas i beaktande att nivån på församlingarnas egna kapital i utgångsläget ser mycket olika ut mellan skilda församlingar och stift. Risksituation och framtida kapitalbehov varierar också kraftigt. Detta gör det mycket svårt att binda ett eget kapital på ett enhetligt sätt. Det måste dessutom göras på ett sätt som är långsiktigt hållbart och inte kräver täta revideringar, vilket skulle urholka respekten för begreppet.

Begreppen bundet och fritt kapital har dessutom i vissa företagsformer en lagreglerad tolkning medan en sådan reglering saknas för registrerade trossamfund.

Lämpligheten i den nuvarande fristen på två år för att återställa det egna kapitalet vid underskott

I 47 kap. 5 § samt 49 kap. 5 § kyrkoordningen föreskrivs att ett negativt resultat skall regleras så att det egna kapitalet i balansräkningen återställs under de närmast följande två åren. Ett problem är härvid att när årsresultatet fastställts och fullmäktige tagit ställning till att kapitalet skall återställas så har redan flera månader av det första återställandeåret gått. I praktiken återstår därmed endast ett år av återställandeperioden. Stora delar av enheternas ekonomi är uppbunden i avtal och genom uppsägningstider vilket förlänger reaktionstiden.

Överväganden och förslag

Kyrkoordningens bestämmelser med avseende på balans- och återställandekraven har att tillgodose två delvis motstridiga syften:

♦ slå vakt om en långsiktigt stabil finansiell utveckling och motverka riskerna för en försämring av kyrkans ekonomi,

♦ vara flexibel nog för att kunna tillämpas i församlingar med mycket olikartade ekonomiska förutsättningar.

Kritiken mot nuvarande utformning kan sammanfattas i fem punkter:

♦ Kraftigt överkonsoliderade enheter kan inte använda kapitalet för att underbalansera budgeten utan tvingas till onödigt höga avgifter eller besparingar,

♦ tillfälliga överskott – genom exempelvis vakanser – kan inte förbrukas ett senare år, trots att konsolideringen är tillräcklig,

♦ tolkningssvårigheter och – olikheter,

♦ bestämmelserna säger inget om svag konsolidering så länge den inte försämras,

♦ tiden för att återställa oplanerade överskott är i praktiken för kort.

Kyrkoordningens krav på en god ekonomisk hushållning innebär bland annat att kostnader inte skall vältras över på senare generationer eller mandatperioder. Med kyrkans stora fastighetsinnehav kan de ekonomiska påfrestningarna för underhåll och reinvestering variera kraftigt mellan åren och även över längre tidsperioder. Även av andra skäl, som befolkningsomflyttning, medlemsförändringar, lagstiftning, nya tekniska krav, m.m. kan oförutsedda ekonomiska påfrestningar uppstå. När församlingar engagerar sig i ny verksamhet, som åldringsvård, bostäder etc., ökar också riskexponeringen. De ekonomiska reserver som erfordras för att möta dessa situationer får inte lättvindigt tas i anspråk för kortsiktiga behov. Kyrkoordningens ord om god ekonomisk hushållning föreslås därför förtydligas med krav även om en god ekonomisk ställning och beredskap.

Ett motsvarande tillägg föreslås i 49 kap. 1 § som innehåller motsvarande bestämmelser för stiften.

Behovet av eget kapital kan variera mycket för olika församlingar och även för samma församling över tiden. Det påverkas av lokala faktorer som framtida investerings- och underhållsbehov, medlemsutveckling, befolkningssammansättning, organisatoriska förändringar, förändringar i verksamheten, affärsrisker m.m. Försök att fastställa en generell norm möter stora svårigheter på grund av skillnader i enheternas situation, om än jämförelser med genomsnittsvärden kan ge ett perspektiv på den egna enhetens ställning. Det är nödvändigt att varje församling eller stift gör en egen bedömning utifrån sina förutsättningar av vilka krav som måste ställas på ekonomiska reserver och handlingsutrymme. Genom att för enheten fastställa långsiktiga ekonomiska mål ges stadga i den ekonomiska planeringen. Målen kan vara av olika slag beroende på speciella behov, men de bör minst omfatta ett mål för det egna kapitalets storlek uttryckt i kronor. Genom att i kyrkoordningen ta in ett krav på mål för det egna kapitalets storlek understryks enhetens ansvar för den långsiktiga ekonomiska planeringen.

Soliditetsmåttet, eget kapital i procent av totala tillgångar, är otillräckligt som riktvärde när målvärdet skall fastställas. Soliditetsmåttet tar inte hänsyn till skillnader i värderingen av kyrkobyggnaderna eller dessas underhållsbehov. Inte heller avspeglas olika byggnaders marknadsvärde eller brist på marknadsvärde. Genom att relatera det egna kapitalet till kyrkoavgiftsintäkten (exklusive begravningsavgift men inklusive ekonomisk utjämning) ges, som komplement till soliditetsmåttet, en grov bild av buffertens storlek i förhållande till församlingens huvudsakliga intäktskälla. När, i brist på ett annat invändningsfritt nyckeltal, dessa två begrepp kombineras kan vi se att genomsnittsvärdet för samtliga enheter på församlings- och samfällighetsnivå innebär att det egna kapitalet motsvarar 79 procent av summan av de materiella tillgångarnas bokförda värde och ett års kyrkoavgiftsnetto enligt ovan. Olikheterna i de lokala förhållandena gör det svårt att fastställa norm- eller gränsvärden, men jämförelsen med andra enheter är ett väsentligt stöd. Mål som sätts väsentligt lägre än för övriga enheter måste kunna motiveras utifrån speciella förhållanden. För ungefär en fjärdedel av enheterna är ovanstående tal 60 procent eller lägre och här finns anledning att uppmärksamma orsakerna till det relativt låga värdet.

Med ett mål för det egna kapitalet kan frågan om balans- och återställandekrav ges andra lösningar. Om församlingen har ett kapital som överstiger den målsatta nivån finns ingen anledning att kräva vare sig budgetbalans eller återställande. I de fallen bör församlingen fritt kunna utnyttja detta utrymme till att utjämna resultat över åren. Något balanskrav aktualiseras då inte och återställandet blir en fråga om vilken ”säkerhetsmarginal” utöver målnivån som församlingen själv önskar upprätthålla. Det här skjuter ansvaret för den ekonomiska planeringen bort från regelsystemet och över till det beslutande organet. Med ökat ansvar följer då också en ökad handlingsfrihet.

För att målnivån skall få en styrande effekt behöver den vara långsiktig. Alltför täta revideringar av målet urholkar respekten för det. Samtidigt måste det finnas möjligheter att ompröva målet i ljuset av väsentlig ny information. De är också troligt att en inledande ovana gör att målet kan behöva omprövas tätare den första tiden. Kyrkostyrelsen anser därför att det är tillräckligt att definiera målet som långsiktigt, men att det i sig innebär att omprövning normalt inte sker flera gånger under en mandatperiod.

För att ansvar på förtroendemannanivå skall kunna utkrävas behöver såväl mål som utfall i förhållande till mål vara offentliga. Detta föreslås ske genom att mål och måluppfyllelse rapporteras i årsredovisningen. Genom att i budgetprocessen beskriva hur de ekonomiska planerna påverkar måluppfyllelsen får målet en styrande effekt på planeringen.

Om faktiskt eget kapital understiger målsatt kapital är det nödvändigt att beakta konsekvenserna av detta i den ekonomiska planeringen. För att ytterligare markera ansvaret för den långsiktiga ekonomin föreslås för detta fall att ett åtgärdsprogram för hur målnivån skall nås fastställs av fullmäktige. Därmed stimuleras till en diskussion kring prioriteringar och handlingsalternativ för enheten på längre sikt.

För de fall där kapitalet understiger målsatt nivå föreslås att budgetbalanskravet bibehålls, utom vid synnerliga skäl. Synnerliga skäl ges här en snäv tolkning och avser då exempelvis fall där en större omorganisation som återbetalar sig i form av lägre kostnader inom en treårsperiod. Överskott i någon del av verksamheten, t.ex. som följd av oplanerade vakanser, är här inte skäl för underbalansering följande år. I dessa enheter är prioritet ett i den ekonomiska planeringen att nå upp till den målsatta nivån. Någon regel för hur snabbt ett oplanerat underskott skall återställas eller hur snabbt målet skall nås har inte formulerats utan lämnas till enhetens eget ansvar. Slutsatsen för enheter i denna situation är att de måste upprätta sin budget med marginaler för oförutsedda händelser.

Slutligen föreslås att reglerna om revision kompletteras med att revisorerna skall granska och i revisionsberättelsen kommentera huruvida kyrkoordningens bestämmelser om eget kapital iakttagits, det vill säga har mål fastställts, måluppfyllelsen redovisats, har – när så krävs – en balanserad budget lagts och har eventuellt nödvändigt åtgärdsprogram upprättats.

Den föreslagna lösningen tillgodoser behovet av flexibilitet och anpassning till skilda förutsättningar. Den täcker också in de situationer som beskrevs i motionerna till 2003 års kyrkomöte.

Frågan återstår om huruvida en enhet skulle kunna kringgå kravet på budgetbalans när faktiskt eget kapital ligger lägre än målnivån genom att fastställa ett tillräckligt lågt mål. Dels strider det i sig mot den inledande paragrafens bestämmelse om att församlingen skall ha ”en betryggande buffert för ekonomiska påfrestningar”. Dels är det en fråga för lokalt ansvarsutkrävande genom den demokratiska processen. Kyrkostyrelsen anser också att en rapportering till annan nivå i kyrkan riskerar göra enhetens eget ansvar mindre tydligt.

Genom att inkludera uppgiften om målnivån i den ekonomiska redovisningen uppnås två effekter av betydelse för tillämpningen. Genom att jämföra det egna värdet med genomsnitt för alla eller för likartade enheter ges enheterna ett viktigt stöd för att bedöma rimligheten i sin egen målsättning. Stiftet ges också på det sättet en insyn i och överblick över församlingarnas ekonomi och mål som stödjer diskussioner kring strukturfrågor.

Förutom ovan beskrivna förändringar i kyrkoordningen föreslås även några redigeringsmässiga och språkliga justeringar.

De förändrade bestämmelserna föreslås träda i kraft 1 januari 2007. Ett omedelbart ikraftträdande skulle kräva att mål fastställs under 2006 för att kunna rapporteras i enheternas årsredovisningar för det året. För enheter som önskar tillämpa de nya reglerna redan i budgeten för 2007 bör detta dock vara möjligt förutsatt att kravet på av fullmäktige fastställt mål är tillgodosett.